komu doręczyć decyzję rozbiórkową ?

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej jako p.b.) „inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51”. Treść przywołanych przepisów pozwala stwierdzić, iż istotą art. 50 p.b. jest wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę (w całości lub części) obiektu budowlanego. Rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wywołała kwestia związana ze stosowaniem art. 52 p.b. w zakresie odnoszącym się do tego, czy adresatem decyzji, o której mowa w tym przepisie może być wyłącznie inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 tej ustawy, czy też może nim być inwestor, który co prawda nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, ale faktycznie decyzję rozbiórkową może wykonać. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06 (wszystkie powołane we wniosku wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, iż „inwestor, który w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego wyzbywa się prawa do nieruchomości, traci status strony w postępowaniu administracyjnym, zaś adresatem wydawanych następnie w sprawie decyzji winien być nowy właściciel, który stał się następcą prawnym. Z dyspozycji art. 52 ustawy Prawo budowlane niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd”, a w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07 podniósł, iż „obowiązek wykonania rozbiórki obciąża po myśli art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że z powyższego przepisu nie wynika bynajmniej dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt II OSK 522/06 niepublikowany). Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Podzielić należy pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150)”. Powołane orzeczenia stały się podstawą do przyjęcia wiodącego poglądu, zgodnie z którym na inwestora można nałożyć obowiązek wykonania robót rozbiórkowych wyłącznie wtedy, gdy dysponuje tytułem prawnym do obiektu budowlanego i nieruchomości. Zgodnie z nim rozstrzygał sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. II OSK 247/10 wręcz cytując wskazane wyżej wyroki. Pogląd ten został następnie podtrzymany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który uzasadniając wyrok z dnia 28 października 2011 r. sygn. SA/Łd 658/11 wskazał, że „obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć na jeden z trzech podmiotów, przy czym zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca” z czego można wnosić, iż inwestor, który nie ma już tytułu prawnego do obiektu, nie zostanie obciążony nakazem jego rozbiórki. W kolejnym wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. II SA/Łd 809/11 ten sam Sąd jednoznacznie wywiódł, że „w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 - Lex nr 339391; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 - Lex nr 468723, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 51/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane - należy z kolei rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych”. Swego rodzaju puentę dla przeprowadzonych rozważań stanowią wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. II OSK 338/11, z dnia 30 maja 2012 r. sygn. II OSK 431/11 i z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1762/11. W pierwszym z tych wyroków powołując się na wskazane wyżej wyroki NSA (II OSK 522/06 i II OSK 158/07) stanowczo wywiedziono, iż „w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723)” oraz wyrok tego Sądu z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1762/11, w którym podkreślono, że „również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora. W sytuacji jednak, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie w chwili orzekania przez organ II instancji, inwestor nie władał nieruchomością. Wówczas obowiązek ten winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do Gminy Wyszków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135”). W drugim z wymienionych wyroków podkreślono, iż „z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tak więc uznać należy, iż podmioty zobowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. Redakcja tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391)”. Również w trzecim z wyroków podniesiono, że „drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w decyzjach czynności winno w pierwszej kolejności być kierowane do inwestora. W sytuacji jednak, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie w chwili orzekania przez organ II instancji, inwestor nie władał nieruchomością. Wówczas obowiązek ten winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do Gminy Wyszków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135)”. W rozważaniach nad tą linią orzeczniczą warto odnieść się jeszcze do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 857/12, w którym wskazano, iż „zgodnie z art. 52 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych przez niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyr. WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Łd 809/11, wyroki NSA z dnia 27.03.2007, II OSK 522/06, Lex nr 339391, z dnia 06.03.2008r., II OSK 158/07, Lex nr 468723, z dnia 04.02.2011r.,II OSK 247/10). Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas zgodnie z art. 52 ustawy, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. (vide wyrok NSA z 15.05.2012r., II OSK 338/11)”. Wbrew jednakże wyrażonej w uzasadnieniu tego ostatniego wyroku tezie orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w zakresie określenia adresata decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego jednolite. Przyczynkiem do dalszych rozważań może być, wydany jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, z którego wynika, iż nakaz rozbiórki może być skierowany również wobec inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1046/07 „przepis art. 52 Prawa budowlanego określa adresata rozbiórki przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Adresatem rozbiórki może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy obowiązani są na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji rozbiórkowej. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nakaz rozbiórki skierowały do M. K., który wraz ze swoją matką ( w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie żyła) byli inwestorami budowy wiaty. Zatem nakaz rozbiórki skierowano zgodnie z w/w przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że usytuowanie wiaty objętej decyzją nakazującą rozbiórkę, na działce należącej obecnie do K. K. nie wpłynie na możliwość wykonania nakazu. Obecna właścicielka działki jest zainteresowana rozbiórką, co podkreślili sami skarżący w skardze do Sądu, a zatem udostępni teren na jej przeprowadzenie. Zdaniem Sądu, nałożenie przedmiotowego nakazu rozbiórki na K. K. byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem, narażałby ją na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby także nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki”. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 października 2008 r. sygn. II SA/Ol 583/08, z którego wynika, iż inwestor, który bez zgody właściciela nieruchomości dobudował do niej samowolnie wiatrołap, jest stroną wobec której należy wydać nakaz rozbiórki, bez względu na to, że nie posiada on tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił ją wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1933/08 podnosząc argumenty tożsame z przedstawionymi wyżej. Stanowisko takie uwzględnił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 2086/10 i z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1826/10 podnosząc, iż nakaz rozbiórki może zostać skierowany również wobec inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, a nie jest właścicielem nieruchomości. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. II OSK 2317/11 wywiódł, iż „skonstruowanie tego przepisu (art. 52 p.b.) na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 pb oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej), tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepublikowany; z dnia 24 kwietnia 2003 r., IV SA 2930/2001; z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, oba opublikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)”. Nadto podkreślić należy, iż ta linia orzecznicza została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 925/12 stwierdził, iż „odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, to należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie, jak i w doktrynie, podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt: SA/Rz 597/00; z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl., z dnia 3 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 25/97, niepubl., z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt: II OSK 1234/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1046/07; Z. Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2007. str. 555). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powoływany już wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876). Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki”. W świetle przywołanych tu orzeczeń należy przyjąć, iż możliwe jest orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wobec inwestora, który w chwili orzekania nie dysponuje tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli w realiach danej sprawy obecny dysponent nieruchomości jest zainteresowany rozbiórką obiektu budowlanego i wyraża zamiar udostępnienia nieruchomości celem wykonania odpowiednich prac. Koncepcja ta uwzględnia nie tylko ideę prawa budowlanego i postępowania administracyjnego, ale jest też bliższa elastycznemu, zdroworozsądkowemu podejściu do wykładni przepisów prawa.